只是年金改革夠嗎?談國家預算的破洞!

2016.12.19 | 17:01 PM    作者 │ 公督盟    報導地點 │ 臺北市 大安區    瀏覽次數 │ 284 檢舉文章

文/張宏林(公督盟執行長)

年金改革在新政府的積極主導下展開討論,雖過程引發不少爭議,但卻也是個契機讓全民好好瞭解國家財政狀況。過去有機會演講時,總會問民眾「你知道國家一年政府歲入與歲出金額嗎?」幾乎大多數的民眾完全不瞭解,總被我笑稱是「最棒也最不負責任的投資客,一直給錢(繳稅),卻從不看公司的報表」,所以是真的該好好想想怎麼開源與節流。

立法院除監督行政、立法與獨立機構人事同意權等,還有最重要的工作──國家預算審議,包含中央政府每年一兆九千多億預算及五兆國營事業與非營業基金等費用。

也由於長期的赤字預算編列,目前中央政府舉債達五兆多,已逼近法定舉債上限的40%。依據前財政部長張盛和說法,可以再舉債的空間約剩8,000億左右,但也有專家表示,其實僅剩不到5,000億。更不用講我們所擔心,未來必須支付十多兆的各種年金經費。

公督盟特別參考各方資料與立法院預算中心《105年度中央政府總預算案整體評估報告》的資訊,彙整成十二個問題面向,提供給民眾參考,也希望立法院可以認真地審議把關。

一、稅課收入難以充分支應各項施政所需,經常收支賸餘不敷資本收支短絀,致收支差短龐鉅,應研謀改善,俾臻財政穩健
我國租稅負擔(賦稅收入占GDP比)常態低迷,據財政部統計,近三年(101-103)租稅負擔分別為12.2%、12.0%及12.3%,與世界主要國家(租稅負擔率多高於17.0%)相較,亦明顯偏低。

另自95-105年度的十年間,經常門歲出增加幅度達34.17%,其中社會福利支出占大宗,自101年度大幅增加後,連續5年均超逾4,000億元以上(經資門併計),位居中央政府歲出政事別之首。除顯示歲出結構僵化,亦造成政府可彈性運用經費不足之窘境,更因債務累積對國家財政形成巨大壓力。

在稅收成長有限,政府財源日趨困窘且支出不斷擴增之情況下,歲入已長年足以支應年度政事所需,而自89年度起,經常收支賸餘已不敷資本收支短絀數額。除95年度至97年度稍有改善外,歲入歲出長年差短,財政持續惡化,而長期仰賴舉債支應,致政府債務未償餘額逐年急遽攀升,影響國家經濟發展,應研謀對策以有效改善政府財政。

二、部分釋股標的執行可能性不高,恐造成歲出預算膨脹;倘循往例保留,累增無資金流入之歲入保留數,嚴重影響財政健全
中央政府自87年度至101年度釋股收入預算未執行轉入104年度繼續辦理者高達2,764億餘元,105年度預算案仍編列506億元釋股收入,包括釋股收入預算執行可能性不高之合作金庫、兆豐金控、中鋼公司及中華電信……等公司,使得相關預算之編列成為降低歲入歲出預算差短之手段,形成虛列歲入以膨脹歲出預算,不利抑制歲出預算。

釋股收入預算久懸帳上,造成淨(市)值嚴重縮水,降低釋股可能性。又會計年度終了時,將未發生之釋股收入預算予以保留,導致中央政府總決算賸餘數據失真。且因無實質資金流入,故部分支出無相對應之財源可支應,有賴國庫券及短期借款籌資因應,長此以往,陷入鉅額之釋股收入保留數難以清理之惡性循環,不利財政健全,有待研擬方案逐年註銷之。

三、歲出結構持續僵化,可彈性規劃運用預算額度仍低,宜檢討改善
105年度中央政府總預算案依法律義務支出占歲出比率達68.90%,歲出預算結構仍持續僵化,恐排擠公共建設及其他重要施政計畫之資源配置,連帶影響經濟成長。造成預算僵化問題日益嚴重主因包括:
1.人事費龐鉅,且居高不下。
2.債務未償餘額持續攀升。
3.教育經費預算須符合法定下限比率。
4.社會福利支出仍大幅成長。
5.退休撫卹支出持續增加。

四、各項社會保險及退休撫卹制度之給付條件與標準未盡衡平,並欠缺長期經濟安全規劃,允宜務實漸進推動年金改革
我國社會保險及退休撫卹制度,係依職業別發展,然因建制之時空環境及適用法律不同,致其給付內容、請領資格、繳費基準及給付計算方式等各自迥異,而形成因職業身分不同之差別待遇。

又部分職域人員退休所得替代率過高,常為外界詬病,更顯各制度之設計未盡衡平,近年來已為社會所關注。

另我國各社會保險制度為利於開辦推展及政治考量等因素,長期存在費率提撥不足之情形,致潛藏負債快速累積。又現行各社會保險制度,或於設計之初即未確實考量人口結構變化對政府長期財政負擔能力之影響,或雖已於法規明定可供挹注之財源而未能落實,有欠缺長期財務安全規劃之疑慮。

鑑於我國各項社會保險及退撫制度存有財務失衡、代際移轉等嚴重問題,年金改革實有其必要性,惟允當本公平正義之精神、務實漸進之方式及考量國家財政負擔之能力下推動辦理。

五、近年公共建設規模逐漸下降並以編列特別預算支應,影響政府財政健全,且資源配置偏重交通設施,亟待改善
90年度公共建設規模仍有4,615億元,然自101年度後,每年度公共建設預算縮減至3,000億元。經檢視90至105年度各類預算編列公共建設經費情形,以公務預算及營業基金預算編列為主。

其中營業基金係自負盈虧,自行承擔其債務舉借及償還,預算編列較具彈性,應可成為投入公共建設之主要動能。惟自92年度後,營業基金公共建設編列數明顯減少;另公共建設亦仰賴特別預算編列,隨著特別預算挹注減少,公共建設規模隨之縮小。

觀察總預算規模雖逐年擴張,但公務預算編列之公共建設經費並未隨之增加,且公共建設資源分配不均,恐使超量之同類型公共建設充斥,部分關鍵性公共建設卻又不足,致呈現建設不足與設施閒置同時存在之現象。為能持續推動公共建設,允應研謀財源籌措方法,並改善資源分配及運用效率。

六、103年度在職之軍職退伍後轉(再)任公職人員,領取月退休金或18%優惠存款利息計4,124人、6億6千餘萬元,宜加以規範,以符公平正義原則
軍職人員退伍轉(再)任政府機關及所屬營業、非營業基金、行政法人或政府捐助成立財團法人等相關職務,並未真正結束職業生涯、納入退休經濟安全保障體系,而係繼續接受政府體系之任用或聘僱並領受公款報酬,故其退伍後轉任應視為職務異動行為。惟部分軍職人員轉(再)任公職除支領現職之薪資外,尚領有月退休金或優惠存款利息。

101-103年度支領人數及金額均呈增加趨勢,存有兼領雙薪情形,與公教人員退休轉(再)任公職之規範不一致,產生同工不同酬現象,有違公平正義原則,允非妥適。故《陸海空軍軍官士官服役條例》宜儘速參照《公務人員退休法》規定,修正明定應停止月退休金及停辦優惠存款權利之規範。

七、支(兼)領月退休金人員比照退休機關現職人員支給子女教育補助費,於法無據,允應檢討以符適法
軍公教人員申領子女教育補助費,係基於其「職」之身分而生,退休後其與國家間之職務關係消失,自非屬《全國軍公教員工待遇支給要點》之適用對象。

再者,軍公教人員退休撫卹經費源自人民之納稅,而中央政府各機關(學校)支(兼)領月退休金人員申領子女教育補助費,年均約需10億餘元。在財政困窘及預算有限下,當屬「公共利益之重大事項」,僅以行政院函令予以規範,恐與大法官解釋意旨有悖。

爰此,持續保留是項給付行政措施,除欠缺法源依據外,同時易產生對特定族群過度照顧之不良觀感,實有違社會公平正義及國家資源分配之正當性。

八、公共設施規劃欠當或不符需求,致長期閒置或低度使用而浪費巨額公帑,允宜積極活化並防範閒置設施繼續產生
依工程會統計,94年9月至102年8月底止列管閒置公共設施163件,建造經費365.5億元;活化152件,投入活化經費18.2億元。

工程會持續清查閒置設施並納入列管,截至104年度第二季仍列管108件(建造經費239.95億元),其中因完全閒置納入列管而尚未活化完成者17件,由於區位不佳招商困難、設施毀壞難以使用部分……等因素,致閒置多年仍難以活化,部分甚至擬予以拆除。

長期以來中央對計畫之審核與補助過於寬鬆且監督不周,地方政府評估公共設施需求或效益過於樂觀,規劃草率或管理不善,致公共設施完全閒置或低度使用。又政府為活化閒置公共設施再度投入大量經費,且部分設施甚至難以活化使用而拆除,浪費鉅額公帑。

爰公共設施之興建宜審慎衡酌地方發展真正需要,且應積極建立並確實執行公共建設審核及管考機制,審慎評估計畫需求,妥為規劃計畫內容,防範閒置公共設施繼續產生,以有效提升公共設施品質及預期效益。

九、部分地方政府屢高估中央補助收入或虛列歲入,以膨脹歲出並規避債限比率,導致財政惡化,允宜強化督導及資訊公開,俾落實財政紀律
苗栗縣、雲林縣、嘉義縣及新竹市等部分地方政府財政持續惡化,為擴張歲出規模,規避債限比率,屢藉高估中央補助收入或虛列歲入,以增加舉債空間及虛飾財務狀況。

行政院主計總處雖自100年度起訂有對地方預算編列及執行預警機制,惟因增減補助款甚少,且部分地方政府財政紀律敗壞已久,致成效不彰。允宜再研謀強化督導及資訊公開之有效良策,引進及強化全民監督力量,落實財政紀律,以健全財政運作。

十、17兆餘元之潛藏負債未列《公共債務法》債限規範,不利政府債務規模控管
截至104年7月底止,中央政府長、短期借款及發行公債合計為5兆4,266億元,惟未揭露之鉅額潛在負債保守估計約在17兆5,268.61億元以上,未來勢將成為政府財政嚴重負荷。

行政院主計總處雖於105年度中央政府總預算案中揭露上述各項鉅額潛藏負債相關資訊,惟因部分實際舉借債務金額及法定給付義務排除於公共債務法債務未償餘額之額度內,致財政主管機關所計算之政府債務未償餘額占GDP比率,遠低於歐美各國或亞洲鄰近國家(如日本)之債務比,造成外界誤解國家財政結構良好之假象。

而《公共債務法》雖已修法將債務比率之計算,由公共債務未償餘額占前三年度「名目國民生產毛額平均數」改為占前三年度「國內生產毛額平均數」,並增加政府債務預警等機制。

惟對公共債務之定義及潛藏負債之管控仍有未盡之處,為強化政府管理監督機制及避免政府刻意忽略鉅額潛藏負債,允宜賡續檢討,以利政府債務之控管及表達。

十一、部分財團法人之薪資結構未盡合理,平均每人用人費用偏高甚至超過科技研發型財團法人,主管機關允宜督促檢討
部分政府捐助財團法人之薪資水準普遍高於民間企業薪資水準,且經統計103年度決算計有36家財團法人平均每人用人費用達百萬元以上。另行使公權力或代行政府特定政策任務之財團法人,平均每人用人費用卻高於科技研發型之財團法人。例如:工研院103年度用人費用決算數平均每人129.69萬元,105年度預算數平均每人131.75萬元,顯示其薪資水準偏高而不合理。又部分財團法人由政府高度挹注經費,且營運收支虧損,用人費用仍達平均每人每年百萬元以上,顯示財團法人經費運用有欠妥適。

爰主管機關審核所轄財團法人預算或進行人事管理之行政監督時,應檢討其用人成本效益,人力配置及薪資待遇之合理性,以作為核給年度補捐助經費之參考,俾強化主管機關監督功能,發揮政府補捐助資源運用效益。

十二、部分財團法人規模過小,或主要業務有相近重疊之處,或原設立目的不復存在,各主管機關允宜參據本院決議,確實檢討退場或整併之可行性
立法院於審查102及104年度中央政府總預算案時,作成決議請各主管機關就主管之財團法人檢討退場或整併事宜。惟仍有部分財團法人員工人數及年度收支金額極低,存有極小型財團法人廣設現象,容有規模不經濟之慮。且部分財團法人主要業務內容似有重疊或相近,另亦有財團法人原設立目的已不復存在。

各主管機關允宜確實參據立法院之決議,審酌整併或退場之可行性,俾使資源集中,提升營運效益,並減少政府之監理成本。

除此之外,公督盟過去也多次提到立法院連續數十年違法延宕國營事業預算審議,喜歡透過黨團協商,以統刪方式監督預算,以及國營事業實質控制子公司,卻以持股不超過51%來規避立法院監督……等,都是必須解決的問題。

監察院才於七月初公布歷經一年的公共債務調查報告,資料提到中央及地方政府累積債務合計高達6兆220億元,今年度預估收支差短較104年度擴大至1,536億元。

在不增加舉債、不考慮利息的前提,且每年可剩餘600億來還債的狀況下,約需88年才可還清舉債,而這還不包含17兆的潛藏負債。

平均每位國民背負國債高達75.5萬元,是104年國債鐘每人負擔23.2萬元的三倍。若不想步上希臘政府破產的後塵,除開源外,我們還要更努力地補上國家的預算破洞!

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