特別預算不特別?

2016.12.12 | 16:29 PM    作者 │ 公督盟    報導地點 │ 臺北市 大安區    瀏覽次數 │ 156 檢舉文章

一、什麼是特別預算?
在我國整個預算體系中,除了每一會計年度編列之中央政府總預算及附屬單位預算外,尚有一種「為因應緊急重大情事,於總預算外」提出之預算,稱為特別預算。

依照《預算法》83條的規定,有四種情況之一時,行政院得提出特別預算:國防緊急設施或戰爭、國家經濟重大變故、重大災變、不定期或數年一次之重大政事。又《預算法》84條規定,特別預算之審議程序,准用年度總預算之審查程序。但遇國防緊急或重大災變時,為因應情勢之緊急需要,得先支付其一部。

雖然《預算法》並沒有規定,依過去慣例都有相應的特別條例作為法源。例如:為編列中央政府嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困特別預算案,立法院先通過《嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困暫行條例》;為振興經濟擴大公共建設,在提出特別預算前,先通過《振興經濟擴大公共建設特別條例》。

二、特別預算之編列是否合乎原立法意旨?
前面提到根據《預算法》,行政院在四種情況下,可以提出特別預算。但是從表1中我們可以看出除了九二一大地震、SARS疫情蔓延、莫拉克颱風幾項可以算是重大災變外,其他事項是否宜用特別預算來編列,不無疑義。

「九二一震災災後重建特別預算案」是為因應九二一大地震;莫拉克颱風災後重建特別預算案是為莫拉克颱風所造成嚴重損害的災後重建,此兩項可以算是重大天災的災變。

「中央政府嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困特別預算案」則是因為2003年出現的嚴重急性呼吸道症候群(俗稱SARS)疫情蔓延極為快速,與傳統法定傳染病不同。在當時現有對抗疫情的組織、人力資源、防治措施及法規均有不足,確實有立法授權行政部門統籌資源採行有效防治措施之必要。且由於SARS之蔓延,民眾不敢出門,遭受疫情衝擊導致的產業困境亟待紓解。

至於其他的重大建設與治水案是否符合編列特別預算的條件,值得我們討論。

基隆河整體治理計畫、易淹水地區水患治理計畫、中央政府流域綜合治理計畫、振興經濟擴大公共建設……等計畫,並沒有所謂的緊急性。應該都是屬於中長期的政府施政計畫,可以循一般正常管道,直接編入中央政府總預算案。

又如「中央政府振興經濟消費券發放特別預算案」,政府的理由是因全球經濟受到金融海嘯衝擊,陷入二戰以來最嚴重的衰退,為振興經濟而發放消費券。但是對經濟的振興與復甦是否要用特別預算的重大經濟災變來解決也有不少聲音。

歷時九年的「國軍老舊眷村改建特別預算案」,其性質被列為國防緊急措施,更是令人匪夷所思。執行眷村改建,算是給軍人或退伍軍人的社會福利支出,絕非緊急的國防措施。

表1:自2000年以來之特別預算案與其相關法源

預算年度 特別預算 理由 法源
86-94 國軍老舊眷村改建 國防緊急措施 國軍老舊眷村改建條例
90-91 中央政府九二一震災災後重建 重大災變 九二一災後重建暫行條例
(89/2/3公布)
91-94 基隆河整體治理計畫 重大政事 基隆河流域整治特別條例
92-93 中央政府嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困 重大災變 嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困暫行條例
93 93年度中央政府擴大公共建設投資計畫 重大政事 擴大公共建設投資特別條例
94 94年度中央政府擴大公共建設投資計畫
95 95年度中央政府擴大公共建設投資計畫
96 96年度擴大公共建設投資計畫
97 97年度擴大公共建設投資計畫(修正)
95-97 石門水庫及其集水區整治計畫第1期 石門水庫及其集水區整治特別條例
98-100 石門水庫及其集水區整治計畫第2期
95-96 易淹水地區水患治理計畫第1期 水患治理特別條例
97-99 易淹水地區水患治理計畫第2期
100-102 易淹水地區水患治理計畫第3期
98 莫拉克颱風災後重建 重大災變 莫拉克颱風災後重建特別條例
103-104 中央政府流域綜合治理計畫第1期 重大政事 流域綜合治理特別條例
105-106 中央政府流域綜合治理計畫第2期

資料來源:作者自行整理

三、特別預算之編列是否規避監督?
特別預算是於總預算之外另外編列的預算,提出特別預算時,政府常用特別法來規避舉債上限。例如在《振興經濟消費券發放特別條例》第4條的經費來源特別規定以「特別預算方式編列,預算編製不受《預算法》第23條「不得充經常支出之限制」,而所需經費來源,得以舉借債務方式辦理,不受《公共債務法》第四條第五項有關每年度舉債額度之限制。

又如:《流域綜合治理特別條例》第5條流域綜合治理計畫所需經費來源,「得以舉借債務或出售政府所持有事業股份方式辦理,不受《公共債務法》第5條第7項有關每年度舉債額度規定之限制;其預算編製不受《財政收支劃分法》第30條、第37條補助地方事項及經費負擔規定之限制;其經費使用得在各該機關原列預算範圍內調整支應,不受《預算法》第62條及第63條規定之限制」。

由於特別預算經費規模通常相當龐大,因此如此規避將扭曲預算原貌、規避舉債上限、混淆負債程度。歷次的特別預算,在立法院的審議時間皆相當匆促,甚至要求立法院配合行政院以加開臨時會方式審議特別預算。表二呈現的是近年來在臨時會通過的特別預算案,而幾百億或幾千億的預算,就在短短幾天內匆匆通過,實不利於立法院的監督。即使在正常會期,立法院也鮮少大刀闊斧地使用權力。

表2:立法院臨時會通過特別預算案一覽表

預算年度 特別預算 理由 時間
91-94 基隆河整理治理計畫 第5屆第1會期第1次臨時會 2002/07/15-07/17
93 93年度中央政府擴大公共建設投資計畫 第5屆第5會期第1次臨時會 2004/08/11-08/24
95 95年度中央政府擴大公共建設投資計畫 第6屆第3會期第1次臨時會 2006/06/13-06/30
95-97 石門水庫及其集水區整治計畫第1期
95-96 易淹水地區水患治理計畫第1期
96 96年度擴大公共建設投資計畫 第6屆第5會期第1次臨時會 2007/07/10-07/20
98 莫拉克颱風災後重建 第7屆第3會期第1次臨時會 2009/08/25-08/28

資料來源:游憲廷(2012),〈我國特別預算制度之研究〉,《蘭陽學報》,第11期,頁128-144。

四、結論
國會擁有預算審議的權力,然而政府為求簡便,往往濫用特別預算來規避立法院對預算的年度審議,自91年度起,政府便運用特別預算辦理多項公共建設,破壞年度預算的完整性,且扭曲政府預算全貌 。

因此強烈建議政府,凡屬於中長期性的重大建設,宜回歸常態的總預算編列。同時,也盼立法院隨時扮演看緊荷包的角色,不應是特別預算而放水。

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